Riforma delle pensioni: con quali strumenti legislativi il governo può farla adottare?

Annunciato, rinviato e finalmente presentato martedì 10 gennaio dal primo ministro Elisabeth Borne, la riforma del sistema pensionistico sta già suscitando forti reazioni in un contesto di forte pressioni inflazionistiche.

E' anche la strategia governativa che si presta al dibattito nel voler integrare questa riforma all'interno della PLFRSS, barbaro acronimo che significa legge finanziaria rettificativa previdenziale (LFSSR) o più semplicemente bilancio rettificativo previdenziale. Questo approccio consentirebbe al governo di aggirare la procedura legislativa ordinaria senza il rischio di un voto negativo, accelerandone l'adozione.

Preliminarmente, va ricordato che lo scopo di una legge sul finanziamento della previdenza è quello di consentire ai parlamentari di esprimersi sui conti previdenziali. Quanto alla LFSSR, autorizza la modifica del bilancio previdenziale durante l'anno.

Un uso senza precedenti per una riforma di questa portata

Dopo il voto sulla legge finanziaria previdenziale a dicembre l'esecutivo intende inserire la riforma del sistema pensionistico in una legge di modifica della finanza previdenziale. L'utilizzo di un tale veicolo legislativo per l'adozione di una grande riforma sociale non ha precedenti e sarebbe giustificato, per l'esecutivo, dalle implicazioni finanziarie generate dal voto su questa revisione del sistema pensionistico.

Se confrontiamo il più anziano degli LFRSS, in altre parole la legge finanziaria di modifica, è vero che eventi esterni con ripercussioni immediate e significative sul bilancio dello Stato (come la crisi sanitaria o una nuova riforma politica) possono aver giustificato l'adozione di leggi finanziarie modificative.

Inoltre, LFRSS è molto raro. I crediti della LFSS, infatti, non sono restrittivi (a differenza del bilancio dello Stato), è quindi possibile attendere il bilancio dell'anno successivo per adottare elementi rettificativi senza rischio di blocco dei crediti.

Va notato, tuttavia, che il PLFRSS 2014 rivisto il sistema del contributo di solidarietà sociale delle imprese inserendo un provvedimento che prevedeva il congelamento delle prestazioni sociali non più indicizzate all'inflazione, ad eccezione delle pensioni inferiori a 1200 euro. Si trattava però solo di un provvedimento specifico non assimilabile alle grandi novità annunciate dal governo, come l'innalzamento dell'età pensionabile da 62 a 64 anni.

Cos'è l'articolo 47.1 della Costituzione?

Articolo 47-1 della Costituzione prevede che spetti al Parlamento emanare le leggi sul finanziamento della previdenza sociale e ne disciplina al comma 2 il procedimento di adozione. Solo nel 1996 la legge costituzionale del 22 febbraio ha sancito questo nuovo articolo. I testi di bilancio sono votati entro scadenze vincolate e nel caso di specie il Parlamento deve decidere entro un termine complessivo di 50 giorni.

Ma, se l'Assemblea nazionale non si pronuncia in prima lettura entro venti giorni dal deposito di un disegno di legge, il governo si impadronisce del Senato che deve deliberare entro quindici giorni. Infine, nel caso in cui il Parlamento non si sia pronunciato entro settanta giorni, le disposizioni del disegno di legge possono essere attuate con ordinanza.

Queste diverse regole e scadenze sembrano valere anche per la rettifica del bilancio previdenziale in quanto, se si fa un parallelo con la legge finanziaria rettificativa, il Consiglio costituzionale ha giudicato, in una decisione del 3 luglio 1986, che le norme per l'adozione della legge finanziaria si applicano alle leggi finanziarie modificative.

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Soprattutto, l'uso di questo articolo 47-1 offrirebbe al governo tre vantaggi. Innanzitutto, il governo non dovrà fornire uno studio di impatto (documento utilizzato per valutare gli effetti legali, finanziari e sociali di un disegno di legge), che può sembrare molto discutibile di fronte a una riforma di tale portata. Poi, un tempo molto limitato per il dibattito in Parlamento, che ha l'effetto non solo di accelerare il voto sulla riforma ma anche di frenare i dibattiti all'interno delle Camere. Infine, l'uso di un testo di bilancio come il PFLRSS autorizza il governo a riutilizzarlo Articolo 49.3.

Dalla revisione costituzionale del 2008, l'esecutivo può utilizzare questo articolo solo una volta per sessione, ma questa "quota" non si applica ai testi di bilancio (come il bilancio rettificativo per la sicurezza sociale), il che spiega perché Elisabeth Borne abbia già utilizzato questo articolo , che consente un passaggio in vigore di un testo all'Assemblea nazionale, 10 volte per l'adozione della legge finanziaria e della legge sul finanziamento della previdenza sociale.

In altre parole, il governo potrà utilizzare l'articolo 49.3 per l'adozione del PLFRSS e delle misure finanziarie del regime pensionistico che incidono sul bilancio previdenziale mantenendo un "jolly" che gli consentirà di utilizzare 49.3 una volta per un altro. testo che avrà un impatto sul codice del lavoro e in particolare sull'allungamento dell'età pensionabile.

L'opposizione e i mille emendamenti

I vantaggi sopra esposti sono tutti svantaggi per l'opposizione, che vede nell'uso dell'articolo 47-1 un'abile manovra governativa per l'adozione di corsa e senza dibattito democratico di questa riforma delle pensioni. L'opposizione potrà rivalersi (ma sempre entro 20 giorni) avvalendosi del proprio diritto di rettifica. Si tratta, infatti, di una pratica comune sotto la Quinta Repubblica che spesso scivola verso l'"ostruzione parlamentare" nonostante la riforma del 2008 che è venuto a sovrintendere alla procedura di presentazione degli emendamenti.

Ricordiamo, ad esempio, che nel 2006 il Presidente dell'Assemblea Nazionale, J.-L. la revisione della legge sulla fusione di GDF-Suez, circondato da pile di emendamenti (137).

In tempi più recenti, è possibile citarne un altro cifra record e che riguarda la prima bozza della riforma delle pensioni 2020: sono stati presentati 40 emendamenti, di cui oltre 000 dai deputati della Francia ribelle. Tuttavia, come sottolineato lo scorso ottobre dal presidente di LFI all'Assemblea nazionale Matilde Panot, i deputati sarebbero pronti a presentare "75mila emendamenti" sulla riforma delle pensioni. Detto questo, il governo mantiene il controllo perché se non può esserne sicuro il sostegno dei deputati LR, può ridistribuire il testo al Senato secondo la procedura di cui all'articolo 47-1.

Quale ruolo per il Senato?

Per quanto riguarda la composizione politica del Senato, ma soprattutto la tendenza della Camera alta a presentare ogni anno, e questo dal primo quinquennio di Emmanuel Macron, un emendamento a ciascun bilancio previdenziale per garantire l'equilibrio del sistema pensionistico, non si può che pensare che il Senato voterà il ddl di riforma presentato dal governo.

In sede di esame del disegno di legge di finanziamento previdenziale (PLFSS) per il 2023, i senatori hanno nuovamente adottato tali disposizioni con 195 voti contro 130 e integrato misure automatiche di anzianità in caso di assenza di compromessi delle parti sociali, tra cui l'innalzamento dell'età legale di pensionamento a 64.

Il governo sembra aver considerato tutte le strade per l'adozione di questa riforma del sistema pensionistico... Tuttavia, è certo che questa strategia non corrisponde ai desideri del Presidente Emmanuel Macron, ovvero realizzare questa riforma “nel modo più pacifico possibile” con un'incognita che rimane: la mobilitazione della piazza.

Aurora Granero, Docente HDR in diritto pubblico, Università della Borgogna - UBFC

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